Progressioni verticali “in deroga” : esclusione dai vincoli di spesa per lo 0,55%

La Corte dei Conti, sezione regionale Piemonte, con la delibera n. 184/2024/SRCPIE/PAR del 20 dicembre 2024, ha esaminato il seguente quesito:
“se la possibilità di dar corso alle progressioni tra le aree di cui all’art. 13, commi 6, 7 e 8 del Ccnl Funzioni Locali del 16.11.2024 (recte: 2022), possa essere operata in deroga ai limiti derivanti dalle capacità assunzioni (recte: assunzionali) di cui all’art. 33 del d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58 e d.m. Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica del 17.03.2020 n. 34 e dell’art 1, comma 557-quater, della L. n. 296/2006. Ed in caso non possano operare in deroga in che termini si debbano conteggiare i costi, tenuto conto del parere Corte dei Conti – Sez. Regionale di controllo dell’Abruzzo, di cui alla deliberazione n. 272/2022”.
I magistrati contabili piemontesi, nel loro parere, hanno evidenziato quanto segue:
– le progressioni verticali “in deroga” sono finanziate, anche, dalle risorse determinate ai sensi dell’art. 1, comma 612, della legge 234/2021 (legge di bilancio 2022) in misura non superiore allo 0,55% del monte salari dell’anno 2018, oltreché dalle facoltà assunzionali;
– in relazione a quanto affermato da ARAN sul tema, per quanto concerne il primo quesito, occorre, in primo luogo, fare riferimento alla distinzione esistente fra il limite alla spesa di personale degli enti posto dall’art. 33 del d.l. 34/2019 e quello posto dall’art. 1, comma 557-quater, della legge 296/2006;
– la sezione delle Autonomie ha ribadito che il precitato art. 33 si inserisce nel processo di riforma del sistema delle dotazioni organiche, che l’art. 4 del d.lgs. 75/2017 ha agganciato al principio di programmazione delle coperture (e, di conseguenza, al principio di sostenibilità); tale programmazione si realizza attraverso il piano triennale dei fabbisogni di personale (PTFP), che deve quindi verificare la compatibilità delle nuove assunzioni con i vincoli di finanza pubblica stabiliti per tale particolare aggregato di spesa;
– l’art. 33 consente di effettuare una spesa per assunzioni non più fondata sul mero criterio del turn-over; infatti, in presenza di tutte le positive condizioni contemplate dalla nuova disposizione di legge, gli enti territoriali possono spendere per assunzioni a tempo indeterminato in una misura anche superiore a quella prevista dalla previgente regola generale (art. 3, comma 5, del d.l. 90/2014, c.d. turn-over al 100%);
– quanto al rapporto con il vincolo stabilito dall’art. 1, comma 557-quater, della legge 296/2006, la sezione delle Autonomie ha chiarito che le norme limitative della spesa per nuove assunzioni a tempo indeterminato (art. 33, d.l. 34/2019 e art. 3, comma 5, del d.l. 90/2014) presuppongono, a monte, la sussistenza di una “capacità assunzionale” dell’ente medesimo; ciò significa che l’ente, prima di applicare il limite alla spesa per assunzioni a tempo indeterminato, deve verificare di avere la capacità finanziaria per maggiore spesa di personale a qualsiasi titolo; deve, cioè, verificare di avere la “capacità assunzionale” ai sensi dell’art. 1, comma 557 e seguenti, sulla base di una soglia peculiare, costruita dal legislatore senza tenere contro dei vari fattori di evoluzione della spesa nel tempo;
– tale ultima disposizione, infatti, non si basa sul calcolo di una percentuale progressiva e/o sul riscontro della sostenibilità, ma su un raffronto secco tra due valori di spesa di personale assai lontani nel tempo; da un lato, il valore della spesa nell’ultimo bilancio, dall’altro quello registrato in una data storica indicata direttamente dalla legge (per i comuni di minori dimensioni, ai sensi del comma 562, spesa del 2008; per i comuni di maggiori dimensioni, ai sensi del comma 557-quater, quella media del triennio 2011-2013) e detta soglia è un limite oltre il quale non è consentito accrescere la spesa e sussiste un obbligo di riduzione da realizzare nel ciclo di bilancio;
– la programmazione della spesa di personale a tempo indeterminato (quantum della capacità assunzionale) avviene logicamente in modo successivo alla verifica del rispetto del limite di cui all’art. 1, comma 557 (verifica dell’an della capacità assunzionale); gli enti territoriali, pertanto, devono dare alle norme prese in considerazione un’applicazione cumulativa (cfr., in questi termini, la deliberazione della sezione delle Autonomie n. 19/SEZAUT/2024/QMIG del 21 novembre 2024);
– rispetto alle predette disposizioni, la norma, speciale, di cui all’art. 1, comma 612, della legge 234/2021 (come richiamato dal comma 8 dell’art. 13 del CCNL del Comparto Funzioni Locali triennio 2019-2021 del 16 novembre 2022) si pone in rapporto di specialità, in forza del quale, secondo il ben noto principio ermeneutico, la disposizione speciale deroga alla disposizione generale anche se successiva, ovviamente esclusivamente entro i limiti previsti dalla stessa disposizione speciale, cioè esclusivamente per lo “spazio” assunzionale appositamente individuato ai fini delle progressioni verticali in deroga (lo 0,55% del monte salari del 2018) ed entro la finestra temporale considerata in virtù della transitorietà della misura (dal 1° aprile 2023 al 31 dicembre 2025);
– ne consegue che l’art. 13 del CCNL trova la propria fonte, nella “specialità” delle risorse contrattuali dello 0,55% del monte dell’anno 2018, in quanto trattasi di uno stanziamento specifico, assegnato ad un determinato fine, il quale, proprio per tale motivo, esula dai vincoli delle ordinarie regole assunzionali; diversamente opinando, infatti, si otterrebbe l’effetto, paradossale che, pur concesso lo spazio assunzionale “speciale” de quo a predeterminati fini, lo stesso potrebbe non risultare utilizzabile;
– l’ipotesi speciale in esame costituisce una deroga – temporanea ed esclusivamente nei limiti espressamente individuati – agli ordinari vincoli previsti dal legislatore in tema di spese di personale, proprio al fine di realizzare la diversa ratio contemplata dal Legislatore medesimo nell’art. 1, comma 612, della legge 234/2021 (come richiamato dall’art. 13, comma 8, del CCNL), finalizzata a sostenere la fase di definizione e prima applicazione dei nuovi ordinamenti professionali, attraverso il mandato alla contrattazione collettiva a disciplinare “speciali procedure di valorizzazione del personale” nonché lo stanziamento di apposite risorse finanziarie al fine di agevolarne l’applicazione (per le amministrazioni diverse da quelle statali, l’individuazione, appunto, di uno spazio assunzionale ad hoc a carico dei rispettivi bilanci); soltanto il rapporto di specialità può risolvere l’antinomia che verrebbe a crearsi qualora l’ente, per rispettare gli ordinari vincoli, non potesse utilizzare lo spazio assunzionale pur concesso dallo stesso Legislatore per una specifica ratio, fermo, ovviamente, che tale speciale deroga deve rimanere entro i ristretti limiti previsti dalle disposizioni in esame;
– nel caso, infatti, le progressioni verticali “in deroga” non siano effettuate con l’utilizzo delle risorse specifiche di cui all’art. 1, comma 612, della legge 234/2021, ma con risorse ordinarie – eventualità ben possibile vista l’inserimento dell’avverbio “anche” nel comma 8 – si dovrà, come per qualsiasi altro reclutamento, verificare la sostenibilità del maggior onere di spesa che ne deriva rispetto ai parametri di virtuosità di cui al decreto 17 marzo 2020, oltre che al limite complessivo di spesa di personale;
– questo “spazio” contrattuale dello 0,55% del monte salari 2018 si sostanzia, in definitiva, in una provvista finanziaria specifica ed aggiuntiva, che esula dalle ordinarie capacità e vincoli assunzionali, in quanto “speciale” e di cui gli enti possono disporre, esclusivamente al fine previsto dall’art. 13, comma 8, del CCNL, al di fuori delle dinamiche connesse al reclutamento ordinario e per un periodo temporale transitorio ben definito che si concluderà al 31 dicembre 2025;
– occorre precisare che lo stanziamento pari allo 0,55% del monte salari 2018 deve intendersi come una tantum, che vale cioè per tutto il periodo contrattualmente previsto fino al 31 dicembre 2025, come chiarito dall’ARAN nel parere CFL229, per il quale se l’ente ha utilizzato tutta la disponibilità massima il primo anno non avrà più spazio per ulteriori progressioni verticali finanziate dallo 0,55% negli anni successivi;
– il secondo quesito (in caso tali progressioni non possano operare in deroga in che termini si debbano conteggiare i costi) risulta superato e assorbito nel primo; in argomento, in ogni caso, si ritiene opportuno richiamare il parere dell’ARAN CFL207, in relazione al consumo di budget, sempre nel caso speciale, da imputare allo 0,55 % del monte 2018, quale orientamento applicativo condiviso con il Dipartimento della Funzione Pubblica e con il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, secondo cui “il consumo di risorse da imputare allo 0,55% del monte salari 2018 è dato dalla differenza tra i valori annuali di stipendio tabellare + quota dell’indennità di comparto a carico del bilancio dell’area di destinazione e stipendio tabellare + quota dell’indennità di comparto a carico del bilancio dell’area di appartenenza”.